header0
Knowledge Resources | Strategic Solutions

Solusi Kebakaran Hutan: Suatu Kemustahilan?

TAHUN ini Indonesia mengalami kebakaran hutan dan lahan terbesar sejak bencana kebakaran serupa pada 1997. Data statistik dampak kebakaran yang telah berlangsung sejak Juli 2015 dan tersebar di berbagai wilayah Indonesia ini sangatlah memprihatinkan yang berdasarkan data Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) telah mencapai sekitar 2,1 juta hektar. Luas lahan dan hutan yang terbakar tersebut setara dengan 1,9 juta luas lapangan sepak bola atau mencapai 32 kali luas wilayah Ibu Kota Jakarta atau setara empat kali luas Pulau Bali![1] Tingkat polusi akibat kebakaran tersebut dinyatakan melebihi tingkat polusi harian perekonomian Amerika Serikat, yaitu 15,95 mt CO2.

[2] Di Sumatera dan Kalimantan, kebakaran itu berdampak pada jutaan penduduk yang terpapar risiko infeksi saluran pernapasan akut (ISPA) dan berbagai penyakit kronis jangka panjang akibat polusi asap beracun. Laporan dari lembaga Center for International Forestry Research (CIFOR), berdasarkan hasil kajian mereka di Palangkaraya, menyatakan bahwa asap yang dihasilkan dari kebakaran lahan dan hutan di wilayah tersebut menghasilkan udara yang mengandung racun ozone, carbon monoxide, cyanide, ammonia dan formaldehyde.[3] Kandungan amonia yang terdeteksi diperkirakan berada pada kisaran 1.000-2.000 mikrogram per meter kubik, dan angka ini berkali lipat di atas ambang batas normal 50 mikrogram.[4] Dari sisi ekonomi, potensi kerugian akibat bencana kebakaran tahun ini diprediksi mencapai kisaran 200 triliun rupiah.[5] Pemerintah sendiri telah menghabiskan kurang lebih 500 miliar rupiah untuk upaya pemadaman yang hingga saat ini belum tuntas.

Data statistik yang dipaparkan di atas menegaskan bahwa bencana kebakaran hutan dan lahan yang terjadi tahun ini amat sangat memprihatinkan. Pemerintah didesak untuk segera menangani bencana itu serta melakukan pencegahan berulangnya bencana serupa di masa akan datang. Sejauh ini pemerintah telah melakukan berbagai langkah teknis dan kebijakan dalam penanganan atas bencana. Solusi teknis seperti pemadaman dengan bom air dan hujan buatan serta pembuatan kanal bersekat telah diupayakan dalam kurun waktu dua bulan terakhir. Dari segi kebijakan, pemerintah juga telah melakukan penyelidikan terhadap pelaku pembakaran dan memerintahkan peninjauan kembali atas izin-izin konsesi penggunaan lahan serta berencana melakukan moratorium perizinan penggunaan lahan gambut.[7] Walaupun kebijakan tersebut merupakan langkah maju dalam penanganan dan pencegahan, tetapi muncul kekhawatiran bahwa kebijakan-kebijakan tersebut hanyalah solusi ekspres dari pemerintah terhadap desakan dan tekanan berbagai pihak untuk segera bertindak.

Kekhawatiran itu mengemuka karena kebijakan-kebijakan tersebut sangat normatif dan tidak mencerminkan kompleksitas politik ekonomi penyebab dan pelaku pembakaran lahan dan hutan. Terdapat risiko bahwa tanpa menyelesaikan aspek-aspek politik ekonomi kebakaran hutan, solusi yang dikeluarkan pemerintah tidak akan efektif untuk mencegah berulangnya bencana serupa di masa depan.

Kompleksitas politik ekonomi kebakaran hutan di Indonesia sendiri bukanlah bahasan baru. Pembahasan tentang kebakaran hutan memiliki benang merah yang sama dengan pembahasan terhadap pembalakan hutan maupun kegiatan pertambangan liar yang berhulu pada konflik kepentingan di antara para pelaku (pemerintah pusat dan pemerintah daerah, investor, serta masyarakat lokal), pemelintiran celah hukum dan peraturan, serta perebutan sumber daya alam, yang kesemuanya berhilir pada kerusakan lingkungan.

Kebakaran dan Politik Lokal

Salah satu kajian terkini atas politik ekonomi kebakaran hutan Indonesia dilakukan oleh CIFOR di bawah proyek penelitian bertajuk “Politik Ekonomi Api dan Asap di Indonesia.” Kajian itu menganalisis berbagai kebijakan dan peraturan terkait penanganan kebakaran hutan dan memetakan pelaku beserta jaringan serta aspek ekonomi yang terkait untuk menjelaskan penyebab kebakaran.[8]

Hasil temuan dari kajian menemukan bahwa kebakaran tidak hanya terjadi di kawasan konsesi perusahaan-perusahaan besar. Walaupun hasil pemetaan satelit menunjukkan bahwa satu dari lima kebakaran terjadi di lokasi konsesi, namun temuan di lapangan mengindikasikan bahwa faktanya jauh lebih rumit, karena masyarakat lokal juga menduduki lahan di dalam lokasi konsesi, dan kebakaran yang terjadi di luar lokasi konsesi dapat menjalar ke lokasi tersebut.[9]

Pada kajian yang dilakukan di Riau, ditemukan bahwa pembakaran lahan dan hutan dilakukan oleh perusahaan-perusahaan besar serta masyarakat. Mereka memperoleh manfaat langsung maupun tidak langsung dari “aktivitas” pembakaran tersebut. Banyak pelaku yang bermain dan diuntungkan dari bencana kebakaran hutan. Mereka berlindung di balik berbagai identitas, seperti petani, politikus, pengusaha, pejabat pemerintah, dan bahkan akademisi yang terlibat dalam jual-beli lahan.

Tim kajian CIFOR menemukan bahwa harga per hektar lahan yang telah dibakar senilai 900 dolar, dan angka ini akan berlipat menjadi 3.800 dolar setelah lahan tersebut ditanami kelapa sawit. Uang dari keuntungan pembakaran lahan dibagi oleh para elite di tingkat lokal yang melakukan transaksi penjualan lahan dan pengorganisasian masyarakat lokal untuk melakukan pembakaran. Para elite biasanya menerima 68% dari nilai penjualan lahan, sementara masyarakat menerima sekitar 22%. Sisa 10 persen diberikan kepada elite desa yang mengurus surat-surat lahan.[10]

Hasil kajian di Kalimantan Tengah menunjukkan pola serupa. Kebakaran hebat melanda lahan gambut seluas kurang lebih 700 ribu hektar yang saat ini sudah tidak berbentuk hutan lagi. Lahan yang terbakar itu merupakan kawasan yang sama dengan lokasi Proyek Lahan Gambut Sejuta Hektar  pada 1997. Sejak dibuka dengan cara dibakar, kawasan tersebut tidak pernah dihutankan lagi dan segera ditumbuhi ilalang dan belukar yang didera kebakaran setiap tahun, dan tahun ini mengalami kebakaran terparah.

Kajian politik ekonomi yang dilakukan di kawasan tersebut mengindikasikan bahwa tanah di kawasan ini telah dikuasai dan dibagi-bagi oleh pribadi dan kelompok. Pembakaran terus-menerus dilakukan sebagai bagian dari penyiapan lahan untuk diperjualbelikan. Terdapat peningkatan permintaan yang tinggi atas lahan untuk digunakan menanam sawit di kalangan masyarakat. Menariknya, baik penjual maupun pembeli, banyak yang bukan petani tetapi orang-orang kota yang ingin berinvestasi di kebun sawit. Lahan yang mereka beli sebenarnya adalah lahan gambut yang sungguh tidak ideal untuk ditanami sawit.

Kajian menemukan bahwa para pelaku pembakaran cenderung berlindung di balik celah hukum dan peraturan seperti UU 32/2009 Pasal 69 serta Peraturan Gubernur Kalimantan Tengah Nomor 15 Tahun 2010 yang membolehkan pembukaan lahan dengan metode bakar maksimal 2 hektar bagi masyarakat adat. Identitas masyarakat adat telah ditunggangi dan dieksploitasi oleh para oknum baik masyarakat maupun partai politik dan pemerintah untuk melakukan penguasaan dan pembukaan lahan secara ilegal.

Walaupun kajian menemukan bahwa pembakaran lahan sebenarnya terjadi setiap tahun, namun kebakaran tahun ini sangat signifikan. Penyebab hal itu diduga karena fenomena alam El Nino yang membuat pembakaran lahan menjadi cepat menyebar dan tak terkendali. Selain itu, juga diindikasikan bahwa pembakaran lahan yang masif erat kaitannya dengan proses politik lokal. Ditemukan sebuah pola menarik bahwa setiap kali pemilu, grafik kebakaran hutan juga meningkat. Hal ini diduga karena akses penguasaan lahan di daerah terjadinya kebakaran oleh individu maupun kelompok banyak diperoleh sebagai hasil imbalan politik dari penguasa lokal—yang merupakan bagian dari politik uang dan cara penguasa lokal menghimpun dana politik. Kebakaran tahun ini dikaitkan dengan proses pilkada langsung serentak. Di situ ada kemungkinan bahwa masifnya kebutuhan dana politik membuat proses transaksional terjadi lebih akbar. Karena itu, pembakaran lahan sebagai bagian penyiapan lahan untuk diperjualbelikan juga meningkat signifikan.

Temuan kajian ini yang mengindikasikan adanya keterkaitan antara kebakaran lahan dan hutan mengonfirmasi hasil-hasil kajian sebelumnya oleh beberapa akademisi dan lembaga atas kaitan kerusakan lingkungan dengan politik lokal, misalnya, kajian oleh Indonesia Corruption Watch pada 2013 tentang patronase politik-bisnis di dalam proses alih fungsi lahan di Kabupaten Kutai Barat dan Ketapang.[11] Hasil kajian ini menemukan bahwa perizinan dan konsesi sumber daya alam menjadi sumber pendanaan bagi elite politik, terutama untuk memenangi kompetisi dalam pemilihan umum dan pemilihan kepala daerah. Hampir semua perizinan dan konsesi menjadi bisnis para elite politik.

Proses perizinan alih fungsi hutan yang panjang dan ketat menjadi peluang bagi terjadinya korupsi. Di banyak daerah, bupati menggunakan kekuasaannya sebagai rent seizing atau mendapatkan manfaat dari kebijakan yang dia buat. Dalam hal ini bupati yang berkuasa dapat menata ulang lembaga pemerintah sedemikian rupa, sehingga dia bisa memperoleh kewenangan secara langsung, bersifat eksklusif, dan dengan kewenangan penuh atas aset negara. Akibatnya, bupati bisa mengontrol praktik suap dalam tubuh birokrasi serta memberi penghargaan atau sanksi terhadap pihak-pihak yang terlibat, baik politikus dan birokrat maupun sektor swasta.

Berkait kelindannya sumber daya alam, politik dan korupsi menjadi salah satu pendorong kehancuran lingkungan. Korupsi terkait pilkada yang dilakukan petahana (incumbent) biasanya melibatkan manipulasi alokasi anggaran daerah (APBD) untuk kepentingan kampanye dan melibatkan pihak eksternal, termasuk pengusaha. Di daerah yang memiliki kawasan hutan, sumber daya publik yang bisa diakses para elite politik bukan hanya APBD, melainkan juga kawasan hutan itu sendiri. Proses alih fungsi hutan terkait erat dengan politik juga dikenal dengan istilah political logging cycle, di mana terjadi peningkatan illegal logging setahun sebelum pilkada. Temuan ICW di Kabupaten Ketapang mengindikasikan bahwa izin perkebunan kelapa sawit banyak diterbitkan pada tahun-tahun menjelang dilaksanakannya pilkada, yaitu 2005 dan 2010.

Temuan dari Walhi-Jambi juga mengindikasikan praktik jual beli perizinan dengan nilai satu hingga tiga miliar rupiah untuk satu hektar wilayah perkebunan dan lima miliar rupiah untuk satu hektar wilayah pertambangan. Perizinan biasanya ramai diperjualbelikan satu tahun sebelum pelaksanaan pilkada serta satu tahun setelahnya.[12]

Dalam konteks kebakaran lahan dan hutan yang kolosal tahun ini, pemerintah pusat didesak oleh berbagai pihak untuk mengambil langkah tegas menghentikan praktik penyalahgunaan wewenang pemerintah daerah dalam memberikan izin pengalihfungsian lahan hutan dan gambut, baik resmi maupun tidak resmi.[13] Kebakaran hebat di lahan gambut yang berakibat bencana asap beracun membuat moratorium pemanfaatan lahan gambut menjadi hal mendesak untuk dilakukan pemerintah dan perlu dipermanenkan. Instruksi awal telah dikeluarkan Presiden Jokowi untuk meninjau ulang semua konsesi dan kegiatan di lahan gambut dan meniadakan perizinan baru, baik yang dikeluarkan pemerintah pusat maupun daerah. Pekerjaan besar bagi Jokowi adalah memastikan bahwa instruksinya diterima dan dilaksanakan oleh bawahannya, baik kementerian terkait (pertanian, agraria, lingkungan dan kehutanan) maupun pemerintah daerah. Kenyataan bahwa antar-kementerian sering kali berjalan tidak selaras menjadi poin perhatian utama, begitu pula rendahnya kepatuhan pemerintah daerah terhadap instruksi pemerintah pusat.

Sudah menjadi rahasia umum bahwa instruksi pusat sering kali bisa dimentahkan oleh para elite daerah. Tidak jarang elite daerah bisa memengaruhi proses pembuatan kebijakan dan memanipulasi penerapannya melalui jejaring sosial politik yang dimiliki. Adanya konflik kepentingan membuat penegakan aturan akan menjadi hal yang justru merugikan mereka. Mereka berlindung pada jaringan patronase yang dimiliki dan membatasi kemampuan pemerintah pusat untuk mengatur dan melakukan pembenahan, dan bahkan melemahkan penegakan hukum.

Kebakaran yang Didorong oleh Program Pemerintah

Selain permasalahan dengan pemerintah daerah, hal lain yang membuat pemerintah pusat sulit mencapai solusi yang efektif dalam menangani dan mencegah berulangnya bencana kebakaran lahan dan hutan adalah kenyataan bahwa kebakaran lahan dan hutan merupakan konsekuensi dari ambisi dan kebijakan pemerintah, baik terkait dengan target peningkatan investasi dan devisa maupun ketahanan pangan dan energi.

Saat ini, industri kelapa sawit Indonesia merupakan penguasa pasar dunia dengan besaran 52 persen dari keseluruhan pangsa pasar minyak sawit dunia. Industri tersebut ditopang oleh 11 juta hektar lahan perkebunan kelapa sawit yang menghasilkan sekitar 33 juta ton minyak sawit senilai 21 miliar dolar AS pada 2014. Angka itu menunjukkan signifikansi industri sawit terhadap perekonomian nasional Indonesia.[14] Nilai kelapa sawit bagi Indonesia kian menjulang setelah pemerintah juga memasang target akan meningkatkan produksi dan konsumsi bahan bakar nabati berbasis sawit dari 1,8 juta kilo liter (KL) pada 2014 menjadi 3 juta KL pada 2015.[15] Kesemua itu menjadi insentif bagi para pelaku industri sawit untuk menggenjot produksi, salah satu di antaranya melalui perluasan lahan sawit yang sebagian besar dilakukan dengan cara merusak lingkungan. Pemerintah sendiri mengambil posisi memihak industri sawit dan menampik kritik berbagai lembaga swadaya masyarakat lingkungan atas kerusakan yang diakibatkan oleh praktik negatif berbagai pelaku industri sawit.[16]

Satu hal yang mengemuka dari bencana kebakaran lahan dan hutan tahun ini adalah penyebaran kebakaran di wilayah timur Indonesia. Salah satu wilayah yang mengalami kebakaran sangat hebat adalah Provinsi Papua. Berdasarkan data BNPB, sekitar 354.151 hektar lahan dan hutan terbakar di Kabupaten Merauke dan Mappi. Luasan kebakaran lahan tahun ini merupakan kali pertama terjadi di Papua. Kebakaran tersebut terjadi di lahan rawa gambut yang diperkirakan merupakan bagian dari megaproyek Merauke Integrated Food and Energy Estate (MIFEE). Lahan rawa gambut yang terbakar sengaja dikeringkan melalui proses kanalisasi dan dibakar untuk persiapan lahan perkebunan dan pertanian.[17]

Diberitakan bahwa MIFEE akan membutuhkan lahan seluas 4,6 juta hektar dan 1,2 juta hektar direncanakan untuk lahan persawahan. Pemerintah sendiri menargetkan penyiapan lahan untuk megaproyek itu seluas 250 ribu hektar setiap tahun. Kegiatan pembukaan lahan untuk megaproyek tersebut tidak hanya melibatkan kerja sama pemerintah dan swasta, melainkan juga mobilisasi unsur TNI untuk mempercepat pelaksanaan program, terutama dalam penyiapan lahan melalui penugasan Babinsa di kampung-kampung dengan tajuk “mewujudkan ketahanan pangan nasional”.[18]

Solusi Permanen: Sebuah Kemustahilan?

Sebagaimana disebutkan di bagian awal artikel ini, dalam menanggapi desakan berbagai pihak, Presiden Jokowi berencana akan melakukan moratorium terhadap kegiatan pertanian di lahan gambut. Walaupun rencana itu disambut positif, namun ada semacam kesangsian rencana tersebut bisa direalisasikan. Hal itu terutama karena lahan gambut saat ini adalah salah satu pilihan utama yang tersedia untuk berbagai proyek besar pemerintah dan swasta terlepas dari ketidakcocokannya untuk kegiatan pertanian dan perkebunan. Selain hal teknis seperti itu, kompleksitas aspek politik ekonomi yang dihadapi pemerintah tidak hanya dengan banyak pihak tetapi juga dengan (kepentingan) diri sendiri, tampaknya akan menjadi faktor utama bahwa pemerintah akan memilih bermain aman dalam menangani kebakaran lahan.

Perkembangan terkini memperlihatkan pemerintah enggan bersikap tegas dalam menindak secara hukum para pelaku pembakaran yang melibatkan pihak industri maupun mengurai para otak dan pelaku pembakaran di lapangan. Pemerintah tampaknya akan tetap melanjutkan pola “solusi ekspres” yang berfokus pada pemadaman api daripada mengayunkan langkah strategis untuk memastikan tidak berulangnya lagi kebakaran di tahun-tahun akan datang. Penugasan tentara untuk memadamkan api, pembuatan kanal bersekat dan hujan buatan sepertinya akan menjadi “satu-satunya” solusi yang diberikan pemerintah, sembari menunggu datangnya musim hujan yang akan menuntaskan api serta asap. Ketika asap telah buyar oleh hujan, seperti tahun-tahun sebelumnya, ingatan dan tuntutan atas solusi jangka panjang pun akan ikut luruh hanyut tersapu air.***



[2] Sebagai perbandingan, besaran ekonomi AS 20 kali lipat ekonomi Indonesia; lihat, http://www.wri.org/blog/2015/10/indonesia’s-fire-outbreaks-producing-more-daily-emissions-entire-us-economy.

[11] Lihat, Sjafrina, Almas, J Danang Widoyoko dan Lais Abid, “Menguras Bumi, Merebut Kursi”,  Policy Paper, Indonesia Corruption Watch, Desember 2013, hal. 6.

[13] Pemerintah pusat telah mengambil sejumlah langkah untuk mengatur ulang kewenangan pemerintah tingkat kabupaten dalam hal pengalokasian perizinan. Salah satu di antaranya adalah memberlakukan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah. Pasal 14 aturan perundangan itu mengatur bahwa: Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan Bidang Kehutanan, Kelautan serta Energi dan Sumber Daya Mineral Dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah Provinsi. Kendati UU itu menghilangkan kewenangan pemerintah kabupaten/kota dalam mengatur alih guna lahan kehutanan, namun UU No. 39/2014 tentang Perkebunan masih memberi kewenangan penuh kepada pemerintah kabupaten/kota untuk mengelola perizinan perkebunan (Pasal 48).

Write a comment...
awesome comments!
Henky Widjaja

Henky Widjaja studied Poverty Studies and Policy Analysis at the Institute of Social Studies in Den Haag For his Masters he conducted research in Indonesia and wrote his thesis about Contract Farming and Smallholders: Critical Perspective on Peanuts Contract Farming Experience in NTB Province of Indonesia (2009). 

Henky has a professional background as a consultant for international development organizations, where he spent 3 years (2001-2004) as a project assistant to JICA-Regional Development Planning for Local Government in South Sulawesi before he became a project officer and later on program coordinator for UNDP post conflict recovery program in Central Sulawesi in 2004-2005. After completing his period with the UNDP, he moved to the World Bank-multidonor facility in Makassar where he was assigned to the partnership and publication unit. He spent 1 year in the Eastern Indonesia Knowledge Exchange (Bursa Pengetahuan Kawasan Timur Indonesia) before he joined an agribusiness development program of AusAID - Smallholder Agribusiness Development Initiative  from 2006 to 2008. 

In 2010 Henky started his PhD in Leiden. As a PhD researcher he is currently working for the Agriculture beyond Food Program under the sponsorship of the Netherlands Organization for Scientific Research (NWO) and the Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW). His research project title is ‘Jatropha in South Sulawesi: Cultivation, Trade and Discourse’. This is a PhD position in the research cluster ‘JARAK: the commoditization of an alternative biofuel crop in Indonesia’.

As a consultant and researcher he is interested in agrarian political economy, regional development and Indonesian politics.