header0
Knowledge Resources | Strategic Solutions

Penyusunan Anggaran demi Pendalaman dan Penebalan Demokrasi

 

Pengantar

Beberapa tahun lalu penulis ini menjadi supervisor suatu penelitian tentang participatory budgeting, menyusun anggaran di daerah, kabupaten, dengan melibatkan masyarakat yang dilaksanakan oleh DEMOS. Pengantar ini, yang merupakan pengantar yang ditulis dalam buku laporan penelitian tersebut Representasi Popular dalam Penganggaran Partisipatif dimuat kembali karena wilayah yang dipilih sebagai sample sangat unik, dan menarik dalam sejarah dan latar belakang sosialnya masing-masing.

Sebagaimana ditunjukkan oleh pengantar, yang dimuat lagi di rubrik blog Prisma ini, Kota Banda Aceh, Kabupaten Serang, Kota Balikpapan, dan Kabupaten Poso ini sangat unik. Pertanyaannya apakah di wilayah unik semacam ini hasilnya, artinya  proses penganggaran sama sekali bebeda satu sama lain, atau ada bidang-bidang dalam penganggaran yang mirip atau sama? Seperti apa tindak-tanduk politik penganggaran di masing-masing wilayah tersebut? Dan apa konsekuensinya dalam berbagai bidang? Apakah betul hasil akhir penganggaran berasal dari bawah?

Semua ini baru bisa dijawab kalau budgeting atau penganggaran tidak dilihat semata-mata sebagai suatu urusan teknis memasang anggaran pada suatu jenis kegiatan akan tetapi pengaggaran sebagai medan permainan beberapa jenis kekuasaan yang pada akhirnya menentukan apa itu anggaran. Dengan kata lain penganggaran sebagai medan kontestasi kekuasaan. (DD)

 

Penyusunan Anggaran

demi

Pendalaman dan Penebalan Demokrasi

Pengantar Laporan Penelitian

Daniel Dhakidae, Ph.D.

Supervisor Proyek Penelitian

1

Penelitian “participatory budgeting” ini dikerjakan untuk mengungkapkan fakta yang memungkinkan tafsiran agar kita bisa memahami suatu democracy in action di tingkat lokal. Mengamati perkembangan di tingkat lokal menjadi penting karena di sanalah pelaksanaan demokrasi bisa dijalankan secara radikal. Salah satu alasannya adalah di sana jarak---political and bureaucratic distance, antara demos,  rakyat, dan kratia, kekuasaan yaitu para pemegang kekuasaan yang diwakilkan---paling pendek.

Ketika peneletian ini memilih kabupaten maka bisa dikatakan bahwa kabupaten adalah tingkat terendah dalam birokrasi negara namun, yang paling bermakna untuk berbagai alasan; salah satunya adalah bahwa di sana suatu proyek bisa dikerjakan dalam skala yang cukup besar sehingga menyangkut jumlah yang besar, namun cukup kecil sehingga semuanya berada dalam jangkauan, baik secara birokratik maupun secara sosial dan kultural. Dalam arti ini situs penelitian di kabupaten memperoleh keunggulan bila dibandingkan dengan provinsi di atasnya, maupun kecamatan di bawahnya.

Dengan mengatakan democracy in action sebenarnya kita sudah berpleonasme dalam arti mengatakan sesuatu secara berlebih-lebihan, menekankan sesuatu yang sudah dengan sendirinya jelas seperti mengatakan salju putih, atau gagak hitam. Mengapa? Tidak ada demokrasi yang tidak in action. Ketika demokrasi tidak in action artinya sistem lain yang berkuasa, tampak atau tidak tampak; ini hanya cara lain untuk mengatakan bahwa demokrasi tidak berjalan, alias tidak berfungsi.

            Asumsi tersebut memang dipegang ketika penelitian ini dirancang, diskusi-diskusi awal diselenggarakan, dan wilayah penelitian ditentukan. Dengan seluruh kelemahan yang ada---bahwa demokrasi dibajak oleh unsur-unsur lama konservatif; negara menjadi ajang kesewenang-wenangan kelompok berkuasa untuk melakukan perampokan kekayaan secara besar-besaran dan terang-terangan; dewan perwakilan adalah kumpulan kepentingan pribadi sebegitu  rupa sehingga perwakilan bukan bagi/demi rakyat akan tetapi bagi/demi partai yang kehilangan atau menghilangkan tambatan politik dengan para pemilihnya---otonomi daerah adalah wujud demokrasi sebagai hasil perjuangan reformasi dengan menumpahkan darah dan mengucurkan keringat dari lapisan demi lapisan masyarakat. Pekerjaan berat sudah dilaksanakan demi reformasi yang berarti demi demokrasi.

Namun, dari pihak pekerjaan riset, tidak mungkin diharapkan adanya suatu penelitian yang mengerjakan semua hal ditinjau dari semua titik-tilik. Demokrasi adalah suatu universum yang begitu luas dan begitu banyak dimensi. Meneliti demokrasi begitu beratnya sehingga hanya selangkah menuju ke ke-tidak-mungkin-an. Karena itu demokrasi, untuk kepentingan penelitian, hanya mungkin diperiksa dari perspektif tertentu yang diharapkan cukup strategis untuk memungkinkan pemahaman yang cukup efektif tentang hal tertentu dan bermakna. Salah satu bidang yang memenuhi kriterium tersebut adalah proses penyusunan anggaran pada umumnya, dan penyusunan anggaran secara partisipatif khususnya, sebagaimana dikerjakan penelitian yang laporannya diberikan di sini.

Dalam hubungan itu meneliti semua kabupaten untuk memeriksa proses anggaran sangat ideal akan tetapi waktu, tenaga, dan aggaran untuk itu sendiri menjadi kendala yang perlu diperhitungkan. Harus ada pilihan karena pilihan itu sendiri menjadi bagian dari kecerdasan suatu proses penelitian.

2

Dengan bertolak dari paham-paham semacam itu penelitian ini dirancang dan dikerjakan sebagaimana sudah berlangsung. Situs penelitian ditentukan yaitu Kota Banda Aceh, Kabupaten Serang, Kota Balikpapan, dan Kabupaten Poso,dengan suatu gabungan seimbang antara kota dan kabupaten, dua situs demokrasi paling bermakna di tingkat paling bawah dalam birokrasi Indonesia; distribusi seimbang antara dua di Timur dan dua di Barat; satu di Jawa dengan pertimbangan homogenitas lebih tinggi di Jawa, dan tiga di luar Jawa dengan pertimbangan heterogenitas luar Jawa. Meski demikian masalah berapa di mana---suatu pertimbangan ekstensi yang lebih menyangkut kuantitas---menjadi jauh kurang penting dibandingkan dengan keunikan setiap situs penelitian itu sendiri---sesuatu yang lebih berurusan dengan persoalan intensitas---yaitu kualitas sebagaimana dicoba diberikan deskripsi sebagai berikut.

Kabupaten Serang, Banten, menjadi tempat yang unik dengan seluruh kekhasan anyaman sosial yang berlangsung di sana. Serang terletak dalam suatu provinsi baru, namun itulah wilayah tua, yang dalam hubungan dengan birokrasi modern berumur setua kolonialisme Belanda + Indonesia merdeka. Sejak masa kolonial Belanda kawasan di sana menarik perhatian dunia politik kolonial, karena keunikan, ketertinggalan, kekerasan, pemerasan, dan ketidakadilan yang berlangsung di sana. Semua keunikan itulah yang memungkinkan pengalaman politik-birokratik yang super-intensif dan membuka peluang buat lahirnya suatu novel besar dalam kesusastraan dunia,  Max Havelaar, karya Multatuli, nama samaran Edward Douwes Dekker, yang pernah menjadi pejabat tinggi Belanda di Banten.

Struktur sosial dengan posisi puncak dalam kekuasaan---suatu yang mirip-mirip dinasti---dengan paraphernalia kekuasaan dalam tangan para carok dan para jagoan menjadi sesuatu yang sangat menarik untuk melihat bagaimana budgeting politics berlangsung. Apakah yang disebut sebagai participatory budgeting mendapatkan tanah subur di sana atau mendapatkan resistensi besar. Kesan pertama adalah bahwa participatory budgeting tidak mungkin berlangsung dalam suatu sistem sosial yang begitu rentan terhadap campur-tangan segelintir elite lokal yang begitu berkuasa.

Akan tetapi kalau sekiranya participatory budgeting itu semata-mata dinilai dari seberapa jauh unsur-unsur masyarakat mampu memainkan peran untuk menentukan distribusi anggaran maka kualitas partisipasi itu pun akan menjadi soal besar karena distribusi social power tidak seimbang di dalam masyarakat pada umumnya. Distribusi kekuasaan yang tidak seimbang akan menyebabkan partisipasi yang tidak seimbang yang dengan sendirinya menegasikan partisipasi itu sendiri. Karena itu titik kritikal dalam menilai masyarakat seperti Serang, Banten, adalah gabungan yang seimnang antara kualitas dan kuantitas, dan bukan semata-mata kuantitas partisipasi itu.

Wilayah penelitian kedua adalah kota Banda Aceh. Wilayah ini pun tidak kalah uniknya. Inilah wilayah yang menjadi situs perang gerilia selama berpuluh tahun, untuk tidak mengulang-ulang riwayat perang kolonial yang berdasawarsa umurnya. Inilah wilayah yang pada masa Orde Baru menjadid pusat DOM, Daerah Operasi Militer, justru karena perang gerilia itu. Namun, operasi militer dengan sendirinya melahirkan nemesisnya sendiri, dalam bentuk perlawanan yang pada gilirannya berarti meningkatkan kemampuan masyarakat mengorganisasikan dirinya untuk berhadapan dengan suatu kekuatan militer besar. Kemampuannya untuk bertahan selama belasan, malah puluhan tahun, mengisyaratkan sesuatu yang lain lagi. Pertama, self-organizing capability ternyata besar, mungkin bukan dalam skala akan tetapi dalam kualitas yang tidak kurang tingginya. Kedua, kemampuan mengorganisasikan diri dengan sendirinya berarti pula sistem informasi berjaringan yang tidak kalah rapinya. Ketiga, dan mungkin terpenting adalah komitmen yang diberikan oleh setiap anggota teruji dalam dan oleh lamanya waktu yang dipakai untuk perlawanan itu.

Wilayah dengan sekurang-kurangnya tiga kemampuan dasar di atas dipilih untuk menjadi salah satu situs penelitian proses anggaran ini. Pertanyaannya apakah tiga kemampuan di atas---kemampuan mengorganisasikan diri, sistem informasi dalam jaringan, dan komitmen---bisa menjadi dasar kuat bagi suatu politik anggaran di masa damai. Atau persis sebaliknya, yaitu, ketiga kemampuan di atas hilang tak berbekas. Ini pun mengandung dua makna yang sangat ekstrim bertentangan satu sama lain yaitu hilangnya keinginan berpartisipasi dalam merumuskan anggaran, apatisme akut di satu sisi, dan di sisi lain kelanggengannya begitu terjaga sehingga terjadi partisipasi penuh karena kepentingan perang sudah ditransubstansiasikan menjadi kepentingan damai dengan memanfaatkan jaringan di atas. Apakah mungkin rasa kawan seperjuangan, camaraderie, mulai tersusun kembali di masa damai karena adanya kolega dan lain-lain di dalam badan-badan pemerintahan? Semua pertanyaan ini tentu saja menggelitik untuk melihat apa hasil, dan di mana peran sosial dalam politik anggaran di wilayah ini.

Wilayah ketiga adalah Kabupaten Poso, Sulawesi Tengah. Dalam beberapa hal agak mirip dengan Aceh karena inilah wilayah konflik, dan penelitian dikerjakan dalam masa damai. Namun, ada perbedaan besar dengan Aceh untuk beberapa hal penting berikut ini. Pertama, di sini terjadi konflik horisontal artinya konflik pecah antara kelompok masyarakat dengan kelompok masyarakat lain, antara satu kelompok agama dengan kelompok agama lain, antara kelompok etnik dengan kelompok etnik lain, atau kombinasi pelik antara keduanya. Inilah masyarakat yang hampir menjadi contoh gamblang tesis Hobbesian tentang bellum omnium contra omnes, perang semua melawan semua.

 Kedua, kalau sekiranya ada intervensi negara di dalamnya maka intervensi ini akan sulit dikatakan sebagai intervensi yang berlangsung dalam keseimbangan berarti. Ketiga, sesuatu yang mungkin sama dengan di Aceh yaitu self-consciousness para mantan “pejuang”, yang sering disebut sebagai ex-combatants, yang merasa bahwa partisipasinya di dalam konflik berarti investasi bagi masa damai, yang harus dipetik hasilnya nanti pada saatnya. Tidak ada bayaran lain yang lebih berarti daripada “menuai hasil” di dalam anggaran negara.

Kombinasi dari beberapa unsur di atas sangat boleh jadi akan menentukan apa yang terjadi di dalam politik anggaran di wilayah tersebut. Karena itu akan menjadi sangat menarik untuk mengetahui apakah unsur-unsur di atas ada pengaruhnya, dan kalau ada/tidak apa yang bisa dilihat di dalam politik anggaran sebagai hasil penelitian ini.

Wilayah keempat adalah Balikpapan, di ujung Timur pulau Kalimantan. Inilah wilayah kaya dengan sumber daya alami---mungkin yang terkaya di antara semua wilayah penelitian yang diambil. Namun, bukan kekayaaan sumberdaya alam semata-mata yang menjadi pertimbangan menarik dalam penelitian ini. Sumberdaya alami hanya semata-mata menjadi basis material, yang dengan sendirinya harus menjadi pertimbangan sungguh-sungguh dari penelitian semacam ini. Namun, yang terpenting adalah suatu yang menjadi akibatnya yaitu konsekuensi ekonomi-politik dari kelimpahan sumberdaya alami seperti minyak dan lain-lain terhadap organisasi sosial dalam masyarakat di sana.

Beberapa  konsekuensi bisa dikatakan sebagai berikut ini. Pertama, dengan sumber-daya alami yang berlimpah itu wilayah ini menjadi incaran investasi, baik asing maupun domestik. Kedua, sebagai konsekuensi dari sana bolehlah dikatakan bahwa wilayah ini adalah yang paling korporatis sifatnya di antara keempat wilayah  penelitian yang hasilnya diumumkan di sini. Yang dimaksudkan di sini adalah organisasi kemasyarakatan berlangsung dalam hubungan yang erat dengan kenyataan investasi finansial di wilayah itu di mana perusahaan dengan ethos dan kultur korporatisnya berusaha menentukan tindak-laku birokratik dan masyarakat di sana. Misalnya, boleh dikatakan bahwa organisasi buruh lebih dominan dibandingkan dengan organisasi kemasyarakatan lain di sini. Ini sama sekali tidak berarti bahwa aktivisme buruh, labor activism, adalah sesuatu yang krusial di sini. Malah boleh dikatakan labor movements rendah di sana. Ketiga, kekayaan sumber daya alami dalam masa otonomi daerah dengan sendirinya menentukan tingkat independensi wilayah ini terhadap subsidi anggaran dari pusat.

Kombinasi, sekurang-kurangnya, dari tiga hal di atas inilah yang bisa diduga menjadi unsur-unsur penting dalam proses yang dialami dalam politik anggaran di wilayah ini. Apa hasilnya hanya bisa diketahui dalam penelitian lapangan yang dikerjakan di sini.

3

Dengan ini sudah dikemukakan beberapa keunikan keempat wilayah studi yang hasilnya dikemukakan di sini. Namun, bukan keunikan yang menjadi soal di sini karena studi ini adalah studi banding antara keempat wilayah dalam budgeting politics, dengan asumsi yang dipegang penelitian ini adalah bahwa bujet adalah politik yang dijalankan dengan cara lain, yaitu dengan cara mengalokasikan dana publik. Dengan hanya membicarakan keunikan semata-mata---dalam suatu studi banding, comparative studies--- seorang peneliti akan terperosok pada romantisme kultural masing-masing, yang membuat studi banding kehilangan pesonanya. Studi banding baru mendapatkan pesonanya ketika peneliti mampu menempatkannya pada suatu keserupaan bidang di mana semua keunikan itu boleh diperiksa bersama secara bermakna.

Yang disebut sebagai unsur keserupaan itu di atas mana perbandingan mungkin dikerjakan yaitu field of comparability, yang dalam hal ini tidak lain dari demokrasi itu sendiri yaitu sejauh mana, dengan alat apa, dan untuk mencapai hasil apa demokrasi itu dikerjakan. Salah satu bidang yang dimaksudkan di atas adalah bidang anggaran, budget, atau proses penyusunan anggaran, budgeting.

Pertanyaannya mengapa anggaran bisa dipakai sebagai sebagai ukuran bahwa demokrasi sedang beraksi? Anggaran tidak lain dari suatu field of political contestation dengan uang/dana sebagai penanda keras, kalau paham Bourdieu boleh dipakai di sini, di mana suatu kekuatan sosial itu bersiap dan bersikap untuk bermanuver terhadap kekuatan ekonomi-politik lainnya untuk memenangkan tujuannya masing-masing yaitu mengambil bagian dalam distribusi anggaran. Dengan menempatkan anggaran dalam konteks Bourdieu-esque semacam ini democratic discourse bukan saja sedang dipersoalkan akan tetapi sedang berjalan--- in action dalam arti sesungguhnya.

4

Ditempatkan dalam perspektif demikian anggaran bukan anggaran lagi akan tetapi telah berubah rupa, ber-trans-substansiasi menjadi politik dalam arti sesungguh-sungguhnya. Yang dimaksudkan di sini adalah praktik politik anggaran menembusi bidang-bidang yang dengan sendirinya diharapkan “ber-demokrasi”--- misalnya sejauh berapa demokrasi masuk ke dalam kebudayaan komunitas yang sudah dipilih di atas, seberapa jauh demokrasi memasuki bidang organisasi-organisasi dalam suatu masyarakat, dan lain sebagainya. Dengan kata lain berapa dalam suatu demokrasi itu dalam praktek atau dipraktikkan, atau yang dipersoalkan di sini adalah seberapa jauh apa yang disebut sebagai deepening democracy itu berlangsung dalam suatu sistem yang mengerjakannya.

Anggaran lebih dari sekedar penyediaan dana finansial untuk mengerjakan proyek-proyek kenegaraan. Dalam arti tertentu penyusunan anggaran dan anggaran yang dihasilkannya adalah “puncak” dari seluruh pekerjaan demokrasi yang dimulai dengan pemilihan umum. Bagaiman anggaran ini kerjakan menjadi topik penelitian demokrasi di mana-mana karena peningkatan partisipasi di dalam proses anggaran adalah salah satu dari kriteria adanya deepening democracry, pendalaman dan penebalan demokrasi, thickening democracy---pendalaman berarti dikerjakannya suatu empowered participatory democracy.*

Dalam arti praktis dalam setiap tahap perumusan anggaran---perencanaan, penggalangan, perembugan, dan  pengambilan keputusan anggaran--- tidak semata-mata ditentukan oleh segelintir elite, biasanya kaum teknokrat anggaran, akan tetapi ada unsur-unsur masyarakat dan organisasi kemasyarakatan yang mengambil bagian di dalamnya. Dari sanalah berasal pendalaman demokrasi itu dalam versi anggaran. Partisipasi dalam setiap tahap menunjukkan unsur deepening democracy,  demokrasi yang mendalam, sedangkan semakin banyak melibatkan unsur-unsur di dalam masyarakat menunjukkan unsur thickening democracy, demokrasi yang menebal, ada atau tidak ada unsur inklusive, misalnya perempuan dan bukan sekedar “wakil perempuan”, akan tetapi kepentingan perempuan, organisasi perempuan; kaum buruh dan organisasi buruh dan lain-lain.

5

Berapa pun kualitasnya, suatu penelitian adalah upaya maksimal meski, tidak selalu namun lebih sering, dengan pencapaian hasil minimal, untuk memahami sesuatu yang sebelumnya tidak terpahami, to know the unknowable. Dengan kesadaran seperti itu tim ini tahu bahwa mungkin tidak banyak yang disumbangkan penelitian ini---baik fakta yang diperoleh dan dikemukakan maupun implikasi teoritis dan praktis demi mendalami dan menebalkan demokrasi di negeri ini.

Namun, satu hal pasti kalau ada yang bisa disumbangkan oleh laporan ini tidak lain dari mengangkat soal-soal baru, masalah-masalah baru yang justru baru tampak ketika suatu penelitian sudah selesai dikerjakan. Untuk itulah penelitian di mana pun dirancang dan dikerjakan---termasuk penelitian yang laporannya ada di depan khalayak pembaca sekarang.***

           


*Tentang “thickening democracy “ dan “deepening democracy” baca Erik Olin Wright, 2010, Envisioning Real Utopias, Verso, London, New York, p.180;188-190.

Write a comment...
awesome comments!

Leave a comment

Make sure you enter the (*) required information where indicated. HTML code is not allowed.