header0
Knowledge Resources | Strategic Solutions

Quo Vadis Desa Pasca-PNPM Mandiri

KAMI yang meneliti program-program penanggulangan kemiskinan, baik melalui pemahaman yang merentang dalam waktu (diakronis) maupun dalam ruang (sinkronis), mahfum bahwa Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (PNPM Mandiri) berada dalam suatu babak, yang ada mulanya dan ada akhirnya, dan perlu dihubungkan dengan konteks perluasan hubungan-hubungan sosial kapitalis secara lebih luas dan menyejarah. Pemahaman semacam itu akan membebaskan kita dari perangkap melihat PNPM Mandiri hanya sebagai “suatu program nasional” yang dibentuk oleh strategi pemerintahan nasional untuk “menanggulangi kemiskinan.”

Dengan menempatkannya demikian, kita akan sampai pada pertanyaan bagaimana awal mula PNPM Mandiri dan perjalanannya, bagaimana konteks internasional dari proyek pembangunan itu, dan berada pada konteks perkembangan kapitalisme Indonesia macam bagaimana, serta bagaimana cara rezim penguasa nasional memfungsikannya?

Krisis finansial Asia yang dimulai sejak Juli 1997 merembet dan melanda hampir seluruh Asia, tanpa kecuali Indonesia, bermuara pada kemelut politik yang berujung mundurnya Jenderal Soeharto sebagai salah satu diktatur penguasa rezim nasional terlama di negara-negara pasca-kolonial. Situasi sosial-politik di desa dan kota di Indonesia pasca-runtuhnya rezim otoriter Soeharto pada 1998 menjadi alas bagi kebijakan-kebijakan pembangunan yang baru dalam menanggulangi kemiskinan. Secara generik, bersama desentralisasi, social fund adalah suatu aransemen dari badan pembangunan internasional (termasuk Bank Dunia dan Dana Moneter Internasional) menghadapi kekisruhan sosial yang meluas, termasuk food riot, agar pemerintah dapat berhasil mewujudkan tatanan pengaturan yang baru secara nasional.[1] Jaring Pengaman Sosial (JPS) yang berhasil menjalankan tugasnya menunjukkan pemerintah bisa bekerja secara nasional menjangkau hampir seluruh sektor yang berhubungan dengan kemiskinan: beras untuk orang miskin, pendidikan, kesehatan, penyediaan lapangan pekerjaan, kredit pertanian pangan, pemberdayaan masyarakat, dan sebagainya.

Evolusi lebih lanjut dari social fund, Bank Dunia memprogramkan Community Driven Development (CDD) secara luas melalui (a) Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan (b) Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP). Setelah lima tahun implementasi, Susan Wong dan Scott Gugenheim menulis bahwa CDD dinilai mampu meningkatkan kualitas kerangka kerja desentralisasi dengan cara:[2]

  1. Lebih mendorong partisipasi warga negara, suara, dan akuntabilitas pemerintahan lokal;
  2. Menyediakan cara yang efektif untuk menyampaikan pelayanan yang amat dibutuhkan dalam konteks desentralisasi dengan biaya yang lebih efektif dan waktu yang lebih efisien; serta
  3. Secara langsung menginformasikan dan membentuk aturan desentralisasi.

Keampuhannya menata ulang kepemerintahan lokal itu menjadi salah satu dasar mengapa Pemerintah Indonesia pada 2007 mengangkutnya menjadi “program nasional” di bawah Menteri Kordinator Kesejahteraan Rakyat (Menko Kesra) dan diberi nama Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (PNPM Mandiri). Sejak 2007 dan seterusnya, PNPM Mandiri menjadi program andalan untuk pengentasan kemiskinan menjangkau 2.827 kecamatan dengan alokasi anggaran sekitar Rp 3,6 triliun. Pada 2008, jumlah yang dijangkau menjadi 3.999 kecamatan dengan anggaran yang disediakan sekitar 13 triliun rupiah.  Sementara pada 2009 diagendakan seluruh kecamatan di Indonesia yang berjumlah sekitar 5.263 kecamatan akan mendapat PNPM Mandiri.

Pada 2007, bantuan langsung sebesar Rp 750 juta-1,5 miliar per kecamatan, sedangkan pada 2008 besar bantuan per kecamatan sudah ada yang mencapai Rp 3 miliar (Menko Kesra, 2008).[3]  Hingga akhir masa kepemimpinan SBY-Boediono pada 2014, secara total PPK dan PNPM Mandiri Perdesaan telah mengalokasikan dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) sebesar Rp 74,46 triliun. Sedangkan dana BLM P2KP dan PNPM Mandiri Perkotaan tahun 2008-2013 sebesar Rp 9,124 triliun dan pada 2014 dana yang dialokasikan sebesar Rp 1,380 triliun. Kedua jenis program tersebut diklaim “telah menghasilkan berbagai dampak positif terhadap peningkatan kapasitas, kesejahteraan, dan kemandirian masyarakat”.[4]

Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Wakil Presiden Boediono memperoleh manfaat besar dari PNPM Mandiri, di tengah situasi di mana kapitalisme dalam berbagai wujud bekerja sebagai sistem produksi, sirkulasi, dan konsumsi berkembang secara meluas difasilitasi pemerintah pusat dan daerah sedemikan rupa, sehingga kesenjangan distribusi pendapatan di Indonesia mencapai puncaknya (Indeks Gini hampir mencapai 0,41).

Yang Dihasilkan

Banyak ilustrasi bisa ditunjukkan bagaimana masyarakat miskin, baik di perdesaaan maupun perkotaan, yang telah dibiasakan dengan proyek-proyek PNPM Mandiri bukan hanya menjadi sadar mengenai persoalan birokrasi pemerintah yang sentralistik, birokratis, otoriter, pemburu rente, koruptif, dan juga keharusan mereka beralih menjadi pemerintah yang lebih partisipatif, responsif, demokratis, transparan, dan akuntabel. Lebih dari itu mereka menempa diri menjadi komunitas-komunitas perdesaan dan perkotaan yang dengan prinsip-prinsip baru itu bisa tampil menjadi kekuatan pembaru yang cocok dengan mekanisme pasar tanpa mempersoalkan perkembangan kapitalisme Indonesia dalam bentuk sistem produksi, sirkulasi, dan konsumsi yang menciptakan ketidakadilan sosial, kesenjangan ekonomi, dan kerusakan lingkungan yang semakin parah.

Lebih lanjut, kita perlu menengok kajian kritis Frederick Rawski yang menyimpulkan bahwa proyek-proyek CDD “bukan hanya bertujuan memaksimalisasi efisiensi penyaluran dana internasional serta menyokong lembaga-lembaga pemerintahan lokal, melainkan juga memengaruhi cara orang-orang berfikir mengenai hubungan sosial dalam komunitas mereka dan antar-komunitas, negara, dan lembaga-lembaga internasional”. [5] Rawski menunjukkan bagaimana struktur administratif PPK membuka persaingan di antara kelompok-kelompok individu dalam proses penyampaian proposal proyek untuk perolehan dana. Semua itu, “mencerminkan penekanan neoliberal terhadap enterpreneurship, inovasi individual, dan kompetisi pasar bebas …. Norma-nilai demikian itu menyertakan sejumlah prinsip, seperti akuntabilitas (dilaksanakan melalui pelbagai aturan maupun prosedur yang mensyaratkan transparansi dalam pengambilan keputusan), dan hak partisipasi individu (yang dilaksanakan melalui aturan maupun prosedur seperti voting, sistem kuota, dan kewajiban konsultasi)”.[6]

Kita juga perlu menengok karya Tania Li, The Will to Improve, yang menunjukkan bagaimana proyek-proyek tersebut berhasil “memerintah melalui komunitas” dalam rangka mengatur ulang aspirasi, keyakinan, perilaku, tindakan, dan hal-hal mental lainnya—semua adalah bagian dari upaya menempa rakyat yang sebelumnya tidak/belum memiliki posisi maupun karakteristik sebagai pelaku pasar (non-market subject).[7]

Sementara Toby Carroll menjelaskan penciptaan subjek demikian itu: “membangun kembali kewargaan dari “bawah ke atas” (bottom up), yang tetap kompatibel dengan pasar liberal, dengan memakai dana berbasis-utang untuk infrastruktur ekonomi dan sosial produktif sebagai insentif. Pendek kata, “para pendukung PPK menggunakan teknologi politik “pembangunan partisipatif” sebagai alat pengantar yang jelas berbeda dan sementara waktu efektif untuk memperluas hubungan sosial kapitalis dan lembaga-lembaga yang ditempatkan oleh ortodoksi pembangunan”.[8]

Saat ini, elite pemerintahan nasional yang terpilih melalui Pemilu 2014 dan ditunjuk Jokowi-JK memimpin lembaga-lembaga pemerintahan nasional telah menghentikan kontrak kerja para fasilitator PNPM Mandiri pada 31 Desember 2014, dan mengklaim punya cara baru dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa yang secara eksplisit hendak meletakkan desa sebagai arena, aktor, dan perspektif, untuk mengurus orang miskin.

Pertanyaan penting dan menantang untuk diurus secara serius adalah bagaimana status dan dinamika desa sebagai arena, aktor, dan perspektif dalam konteks perluasan hubungan sosial kapitalis di bidang produksi, sirkulasi, dan konsumsi yang berbeda antara satu tempat dengan tempat lain. Siapakah yang tertarik meneliti bagaimana semua itu secara aktual mewujud dan berhubungan dengan perubahan agraria dan krisis sosial-ekologis yang secara berbeda-beda melanda beragam tempat di Nusantara?


[1] World Bank, "Promoting Good Governance with Social Funds and Decentralization", PREM Notes Public Sector 51, 2001.

[2] Susan Wong dan Scott Guggenheim, "Community-Driven Development: Decentralization's Accountability Challenge", dalam World Bank, East Asia Decentralizes: Making Local Government Work (Washington, DC: The World Bank, 2005), hal. 253-267.

[3] Lihat, Menko Kesra, Pedoman Umum PNPM Mandiri (Jakarta: Kementrian Kordinator Kesejahteraan Rakyat, 2008).

[4] Lihat, Tim Kordinasi PNPM Mandiri, Paket Informasi PNPM Mandiri 2014 (Jakarta: Tim Kordinasi PNPM Mandiri, 2014).

[5] Frederick Rawski, "World Bank Community-Driven Development Programming in Indonesia and East Timor: Implications for the Study of Administrative Law", dalam New York University Journal of International Law and Politics No. 37, 2005, hal. 920.

[6] Rawski, "World Bank Community-Driven Development Programming in Indonesia and East Timor…”, hal. 942.

[7] Lihat, Tania Muray Li, The Will to Improve: Governmentality, Development, and the Practice of Politics (Durham: Duke University Press, 2009).

[8] Toby Carroll, “Pembangunan Sosial sebagai ‘Kuda Troya’ Neoliberal“, dalam Prisma, Vol. 29, No. 3, Juli 2010, hal. 86.

Write a comment...
awesome comments!
Noer Fauzi Rachman

Noer Fauzi Rachman meraih gelar S-1 Psikologi (1990) dari Universitas Padjadjaran, Bandung, dan PhD bidang  Environmental Science, Policy and Management (ESPM, 2011) dari University of California, Berkeley, USA. Selain menduduki beragam posisi di berbagai organisasi non-pemerintah, dia juga mengajar mata kuliah “Politik dan Gerakan Agraria” pada program S-2 Sosiologi Perdesaan, Institut Pertanian Bogor (IPB). Banyak menulis buku antara lain Bersaksi untuk Pembaruan Agraria: Dari Tuntutan Lokal hingga Kecenderungan Global (2003), Memahami Gerakan-gerakan Rakyat Dunia (2005), Land Reform dari Masa ke Masa (2012) maupun menulis artikel opini di beberapa surat kabar nasional, seperti Kompas dan Media Indonesia, tentang isu agraria, ekologi politik, politik dan gerakan agraria, kebijakan land reform, gerakan sosial, pendidikan popular, dan advokasi kebijakan. Saat ini, pendiri dan anggota Dewan Pakar Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), pendiri Perkumpulan untuk Pembaharuan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMa), dan Dewan Pendidikan Indonesian Society for Social Transformation (INSIST) itu, menjabat Direktur Eksekutif Sajogyo Institute untuk Dokumentasi dan Studi Agraria.